祝桥临空地区功能定位与新一轮发展战略研究

5月16日下午，祝桥临空地区功能定位与新一轮发展战略研究专家研讨会在徐汇区天平宾馆召开，会议由市府发展研究中心主任、市发展战略研究所所长周振华主持。市政协经济委员会常务副主任张广生、上海社会科学院经济研究所所长石良平教授、上海交通大学经济学院执行院长陈宪教授、上海市人民政府发展研究中心社会文化处处长陈群民、上海市人民政府发展研究中心经济发展处处长高骞 、华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏教授、上海财经大学中国产业研究院秘书长余典范教授，祝桥镇副镇长张春花、上海祝桥新镇投资发展有限公司阮菊明董事长出席专家会。

专家们对祝桥临空地区功能定位与新一轮发展战略畅所欲言，提出了切实可行的真知灼见。

上海财经大学中国产业研究院秘书长余典范教授认为，祝桥要发展临空经济需要在如下几个方面做准备：一是要对整个大飞机产业链的划分、布局进行梳理。大飞机是典型全球产业，作为大飞机项目首先要有一个总体的市场调研；第二是大飞机产品的概念规划、设计研发；第三是制造、组装，包括原材料供应等，特别是发动机、电子设备等。这个可以重点参考美国西雅图波音艾佛雷特工厂，它跟祝桥很像，海陆空发达，祝桥可以定位“亚洲艾佛雷特”。除了上述产业链条，还有一个重要的环节就是销售，包括飞机租赁。另外就是其他的附加产业，比如驾驶培训等。总之要做好产业链的规划布局。其中产业链上附加值比较高的是原材料供应，比如复合材料，另一个是发动机，再次是液压、控制器等，最后是售后服务。二是要考察国际上比较好的总装基地的产业配套，特征。首先作为总装基地，海陆空交通要非常发达，特别是内部的交通。其次要有零部件提供商在总装基地，外围可布局服务类（维修培训）。再次是它的产业带动效应很强，比如带动文化旅游行业。三是要结合祝桥的情况进行定位。首先是祝桥的优势很明显，但是竞争很激烈，比如来自西安、沈阳的竞争。其次是龙头企业比较少。所以我建议几点：第一是要梳理一下全球航空企业有哪些是需要引进的，哪些是国内可以解决的；第二是要借鉴西雅图波音艾佛雷特，法国图卢兹，德国汉堡；第三是对比国内地区（西安、沈阳、成都）看我们有哪些优势劣势。

上海交通大学经济学院执行院长、教授陈宪认为，作为战略规划，祝桥首先要分析本地发展临空经济的制约因素，知道了制约项才可以对症下药；其次这个课题交由市发展研究中心的做的意义就是可以从镇级上升至市级战略的高度，有些战略是镇级做不好的。把握祝桥发展临空经济的制约因素要站在更高的战略高度。关于产城融合的问题。祝桥的产城融合很像30年前的中国城市化进程，先有大的项目，在项目的基础上形成城市。对目前祝桥的城市发展来说，主要是产业导入的问题，其次就是人口导入的问题。关于产业导入要研究破解浦东祝桥区域产业、企业的结构、性质，看如何破除体制问题对产业发展的束缚，这个是产业导入的根本，即祝桥镇的制度问题要研究。关于人口导入要特别注重高端人才的导入。要研究战略实施的阶段。要结合上海2050，考虑产业、人口在祝桥地区发展的阶段性问题，每个阶段的发展战略是不一样的，其中的代表性项目也是不一样的。比如先设置一下本研究的时间阶段，把握好节点，以及每个阶段的重要项目。

上海市人民政府发展研究中心经济发展处处长高骞提出了新的思路和观点，在祝桥打造航空城的战略构想是非常符合当前的发展趋势的。这个命题上海已经提出20年，从航空小镇，到航空城，到大虹桥，但是这个过程后，上海还没有一个真正的“航空城”的概念，环境突变因素主要有几点：一是亚洲金融风暴、国际金融危机等环境变化，国际资本流向发生突变；二是体制问题，机场集团一家说了算，和周边地区的融合没有做好，他们封闭式的管理阻碍了发展，特别是机场周边的土地的价值很难得到发挥；三是战略先导产业的引入出现偏差，产业导入收到国外跨国公司的牵制，战略性产业的发展受到限制，以前的房地产、物流，保税物流都没有发展好。所以要对祝桥以后的发展有一个战略性的预判，分析好可能的风险与阻碍。临空地区周边的产业要完备、多元化。以韩国仁川机场为例，周边二产和三产的比重是一样的，工业与服务业共同发展，生产性服务业与消费性服务业同等重要。除了机场、飞机服务，还有人流、物流的服务，比如餐饮、休闲、娱乐。机场是一个混合的业态集聚地，且对周边地区具有很强的排他性。所以集聚式发展还是组团式发展要考虑好。祝桥作为国际机场的驻地，所以要充分考虑国际性、全球性的商务、服务产业，比如国际商务、跨境商务活动。另外，浦东机场的能级不高，这与浦东还未成为重要的中转机场，中转旅客很少，以及机场服务功能跟不上有关，如果都只是点对点到达，那么人一下飞机就立刻分散了，没有像东京、仁川机场那样周转旅客特别多，而且中间有充足的时间进行自由活动。今年三四月份，亚洲航空协会一份材料显示，浦东机场在跟韩国仁川机场PK时输掉，原因就是机场能级与机场服务跟不上。还有，浦东机场的功能片区布局也存在问题，分片式的布局不如集聚式布局。

上海社会科学院经济研究所所长石良平说，机场镇当年搞临空产业时我也参加了，也同祝桥临空地区一样做过规划，但发展的并不好，其中的问题要分析一下。因为我们想的好没有用的，但是要想清楚我们的规划为什么没有做到，原因是什么？首先，大家都在讲临港经济，比如新加坡、迪拜，但看看巴黎、伦敦、纽约机场周边，没有临空经济这回事，他根本形不成一个区的。什么原因？比如巴黎的机场，客户下机之后就直接奔埃菲尔铁塔去了，不在周边转悠，但是新加坡迪拜太小了，就这机场周边。大城市的机场和小国家的机场是不一样的发展模式。周边国家自贸区做的好的，在政策上都是全部放开，甚至没有关税、监管，货物都是自由流通。其次，大飞机。大飞机的生产是在全国布局的，零件来自全国各地，他不可能在你周边形成一大片的设备生产商，甚至维修都有可能不在你这里。现在有些培训等放开了，但是也基本都在商飞内部就完成了。所以有个问题要考虑，大飞机生产会不会在你周边形成一个大范围的产业集群？大飞机项目落户祝桥会不会形成外溢效应，会不会给祝桥带来直接的产业链条？这个问题要考虑。第三，仓储。祝桥要发展仓储，最大的仓储现在在欧洲，但它的经验告诉我们仓储形成不了大的规模，并不能使地区繁荣发展。像汉堡港这样的城市，已经不是以仓储为主了。最后，现代服务业。包括娱乐，奥特莱斯旁边能否形成现代服务业的集聚需要论证。因为这里飞机噪音，让人很难开心的购物。

华东师范大学中国现代城市研究中心主任、教授宁越敏指出，关于长期以来祝桥地区发展相对缓慢的主要原因、障碍瓶颈必须要考虑清楚。第一，浦东中部地区经历多次行政区划的调整，行政成本过高是祝桥临空地区发展相对缓慢的一个原因。行政体制内部的人事安排也是祝桥镇发展的弊病，此处不作展开论述。还有就是物流，比如大量出口的高附加值产品可以在机场整合，但是却安排在了松江，造成了高成本物流。第二，要围绕机场的溢出效应做文章，特别是空间溢出，经济溢出效应。但是这个空间溢出不一定是在临近的祝桥地区，比如国际机场附近都有高科技制造业，但上海的高科技一部分放在了张江高科，一部分放在了临港，但是没有放在存在噪音污染的祝桥地区，这个考虑是对的。上一轮的上海市总体规划曾把机场镇作为一个新城，但是1966规划又把它砍掉了，所以在新一轮的城市总体规划祝桥能否发展为新城需要论证。祝桥很有可能成为“灯下黑”，紧邻机场却不能发展，原因就是噪声。要充分评估飞机架次、试飞造成的污染。有些国外的东西不宜全面吸收，比如迪拜机场的免税区不适合中国。第三，祝桥要考虑在新一轮的城市总体规划中发展新城，必须重新做整体规划，而且新城也不一定要紧挨机场。要充分考虑和周边地区的合作关系，可以考虑和川沙合作建设新城。

上海市人民政府发展研究中心社会文化处处长陈群民则认为，关于定位要叫响“空港新城”的概念，如果不叫响这个概念，祝桥要获得长远发展是不太现实的，但这个要提升至上海市的战略高度。以前做上海市优化城镇体系布局的时候，我们研究过这个区域的情况，其实，上海浦东中部是缺乏一个新城的，如果这里可以结合空港提出一个新城的概念的话，能不能借助这个规划上升至市里的战略体系，甚至是沿海大通道的交通枢纽。另外就是要充分利用浦东“金腰带”战略。第二，关于产业导入，当然是要构建一个综合的产业体系，围绕产业体系的建构，主要是服务业和制造业，是否可以考虑“临空商务区”（“ABD” Airport Business District）概念，指向高端航空企业的集聚。第三，可以考虑和川沙迪斯尼的合作，如果大飞机是放开的话，可以将航空和旅游业结合起来，比如航空博物馆。但是这个要充分整合迪斯尼、机场、奥特莱斯，特别是交通、基础服务设施的整合。第四，低空开放之后，考虑通用航空产业的发展，包括通用飞机的研发、教育培训。它的产业链很大，祝桥可以占据它的高端产业链。上海可以考虑在这里做一些突破，形成大航空产业集群，也符合航空城的定位。第五，结合自贸区改革，做一些社会服务业，比如国际教育、医疗、养老。这一块主要是支撑新城的建设。

市政协经济委员会常务副主任张广生对这个课题有着崭新的见解。他认为，首先要区分好城市中的机场、距城市有段距离的机场和城市化过程中的机场。上海浦东机场属于城市化中的机场，以后就是一个“城市机场”，不可能朝“机场城市”发展，作为战略研究首先要有这一个判断。比如刚才讲的仁川机场是有段距离的，和浦东是不一样的。浦东机场就是城市机场，这几种分类的战略是不一样的。其次浦东机场的定位不能和虹桥机场一样，两个机场的定位、功能错位要搞好。比如刚才讲的通用飞机的制造放到祝桥，他有无可能从虹桥到浦东？目前浦东机场现在最大的毛病还是还是外延式发展，不是内涵式发展，它现在本身的能级不行，按照现在的形式再搞搞不出新东西来。再次要对几个问题要有预判。眼光一定要放到2040年的城市总体规划。所以第一，祝桥镇的产城融合必须研究2040年或者以后的“人流量”，而且这里面还要把人流的结构搞清楚，分清楚途径周转的多，还是点对点到达的多，这会影响产业的布局、导向。周转量只占百分之六，这个要判断好。而且里面有个问题，如果虹桥机场的功能不发生变化的话，那国外的乘客途径上海到内地就要从浦东到虹桥，中间这个交通怎么办？由此产生的一系列的影响，发展什么样的产业都会带来一定的挑战，包括以后可能会发生的革命性的变化。途径周转的越多，服务设施要求就越多，点对点到达则几乎不需要过多的机场服务，不同的客流他的需求是不一样的。第二是货物吞吐量，不要看他390万吨，没有用，你也也要分析中转量占有多少，点对点消化的物流和周转的物流，他对服务业的要求是不一样的，要求的企业也是不一样的。这个估计和集装箱是一样的，不会高。这会影响到机场的产业结构与产业导向。对这些问题的正确预判才会有正确的产业定位。就波音飞机而言，除了发动机和控制导线是自己制造，其他的零部件都是来自世界各地，工厂周边没有生产商，我们国家也是在全国布局。

    上海市人民政府发展研究中心主任、上海发展战略研究所所长周振华指出，这个课题要站在上海市的角度，首先讲问题。现在市里在做“十三五”预研究，目标到2020年，主线是十二五的主线，十三五预研究的重点是对照2020这个目标寻找还存在什么问题，从这个角度来讲，上海四个中心建设中“国际航运中心”建设还存在很大问题，至少上海浦东机场的能级还没有上去，还没有成为东亚航运的枢纽，现在上海讲航运中心就是指海运，空运讲的比较少，因为机场的能级，客运量，货运量排名都不好，这是一个问题。另一个是临港临空在整个“沿海大通道”中作为“枢纽”是成问题的，虹桥商务区考虑了作为长三角的枢纽，但沿海大通道的枢纽是缺乏考虑的，还没有确定。第三个是在整个浦东发展中“中部塌陷”，两区合并的整合效益没有显现。原来两区整合是希望让浦东带动南汇，但是目前没有。

所以这个课题就是要站在市级的高度来找问题，而不是着眼祝桥镇存在什么问题。其次就是要着眼于“十三五”来讲新的增长点，新的增长点就要分析它的发展潜力，分析它的发展条件，以及他可能产生的带动效应，来论证新的增长点是否存在，在全市的版图上进行论证。